Yağız Kutay
Yağız Kutay Işık Yazdı: ‘Teşviği Anlaşmaya Dönüştürmek…’
Bir devlet düşünün. Yılda milyarlarca lira teşvik dağıtıyor. Vergi indirimi veriyor, ucuz kredi açıyor, arsa tahsis ediyor, gümrük muafiyeti tanıyor. Peki bunun karşılığında ne istiyor?
Bir devlet düşünün. Yılda milyarlarca lira teşvik dağıtıyor. Vergi indirimi veriyor, ucuz kredi açıyor, arsa tahsis ediyor, gümrük muafiyeti tanıyor. Peki bunun karşılığında ne istiyor? Çoğu zaman: hiçbir şey. Ya da daha doğrusu, kağıt üzerinde bir şeyler istiyor ama pratikte takip edemiyor, ölçemiyor, sorgulayamıyor. göstermiyoruz. Mariana Mazzucato ve Dani Rodrik’in geçtiğimiz günlerde Industrial and Corporate Change dergisinde yayımlanan makalesi, tam da bu meseleyi masaya yatırıyor. Devlet özel sektöre kaynak aktarırken, bunun karşılığında somut koşullar koyuyor mu? Koyuyorsa, bu koşulları izleyebiliyor mu? Ve en önemlisi, kamu parasının yarattığı değerden toplum da pay alıyor mu?
Mazzucato ve Rodrik’in önerdiği çerçeve dört boyutlu bir koşulluluk taksonomisi sunuyor: hedeflenen firma davranışı (yönlendirme, erişim, kâr paylaşımı, yeniden yatırım), koşulların sabit mi müzakereye açık mı olduğu, risk ve getirinin nasıl paylaşıldığı ve ölçülebilir performans kriterleri. Kısacası, mesele sadece teşvik vermek değil; teşviği bir “anlaşma” haline getirmek. Güney Kore’den Almanya’ya, İsrail’den İngiltere’ye kadar farklı ülke deneyimlerini inceleyen makale, şunu gösteriyor: koşulluluk iyi tasarlandığında hem özel sektör hem kamu kazanabiliyor. Ama kağıt üzerinde kalan koşullar, teşviki “karşılıksız bağışa” dönüştürüyor.
Peki Türkiye bu tabloda nerede duruyor?
Türkiye’nin yatırım teşvik sistemi uzun yıllardır önemli rakamlara ulaşan bir mekanizma. 2012’den bu yana uygulanan ve 2025’te köklü bir revizyona tabi tutulan sistem, vergi indirimleri, sigorta primi desteği, faiz desteği, arsa tahsisi ve gümrük muafiyeti gibi araçları barındırıyor. Rakamlar büyük: her yıl on binlerce teşvik belgesi düzenleniyor, milyarlarca lira kamu kaynağı özel sektöre aktarılıyor. Ancak sorun şu ki bu devasa kaynak aktarımı, çoğu zaman etkin bir koşulluluk mekanizmasından yoksun.
Bir örnek üzerinden gidelim. Almanya’nın KfW bankası, enerji verimliliği programlarında “sana düşük faizli kredi veriyorum, ama binasının enerji verimliliği ölçütlerini karşılaması lazım” diyor. Ne kadar verimli olursa, borcunun o kadar fazlası siliniyor. Sonuç? Yatırılan her 1 Euro, devlete 4 Euro olarak dönmüş. 64.000 tam zamanlı istihdam yaratılmış, 700.000 ton CO₂ tasarrufu sağlanmış.
Türkiye’de ise teşvik belgesi alındıktan sonra ne olduğunu takip etmek ciddi bir sorun. AB İlerleme Raporları yıllardır aynı şeyi tekrarlıyor: devlet yardımlarının şeffaflığı ve denetimi yetersiz. Bir firma teşvik aldıktan sonra gerçekten vaat ettiği istihdamı yarattı mı? Teknoloji transferi oldu mu? Ar-Ge harcamaları arttı mı? İhracat büyüdü mü? Bu sorulara sistematik yanıt üretebilen bir mekanizmamız zayıf.
Mazzucato ve Rodrik’in incelediği Güney Kore örneği, Türkiye için hem ilham verici hem de uyarıcı. Kore’de devlet 1960’lardan itibaren ağır sanayiye yönelik teşvikleri, ihracat hedefleri ve teknoloji transferi koşullarıyla bağladı. “Sana kredi veriyorum ama çeliği ihraç edeceksin, gemi inşa edeceksin, elektroniğe geçeceksin” dedi. Sonuçta Samsung, LG ve Hyundai gibi küresel markalar doğdu.
Ama hikâyenin karanlık tarafı da var. Kore’de chaebol olarak adlandırılan bu büyük holdingler zamanla devletle iç içe geçti, “batamayacak kadar büyük” hale geldi ve KOBİ’leri ezdi. Türkiye’ye dönüp baktığımızda manzara o kadar da yabancı değil. Büyük holdinglerin teşvik pastasından aldığı pay ile KOBİ’lerin aldığı pay arasındaki makas, sorunun kendisini anlatıyor.
Nerede Tıkanıyoruz?
Türkiye’nin teşvik sistemindeki temel sorunları üç başlıkta özetlemek mümkün.
Birincisi, yönlendirme eksikliği. Teşviklerimiz genellikle sektörel ve bölgesel ayrıma göre veriliyor ama “bu teşviği aldıktan sonra ne yapacaksın” sorusu yeterince sorulmuyor. İsrail’de devlet, Ar-Ge desteği verdiği firmalara diyor ki: “Ürünü İsrail’de üreteceksin, kâr elde edersen devletle paylaşacaksın.” Üstelik firmalar kârlı hale geldiğinde devlete telif ödüyor. Türkiye’de ise teşvik aldıktan sonra üretimi başka ülkeye taşıyan firmaların öyküleri yabacı değil.
İkincisi, risk ve getiri paylaşımının olmayışı. Devlet riski alıyor, ama getiri özel sektörde kalıyor. Kamu yüksek riskli yatırımlara giriyorsa, başarının meyvelerinden de pay almalı. Oxford-AstraZeneca aşısı örneğinde İngiltere hükümeti, aşı geliştirme sürecine erken aşamada girdi, kâr amacı gütmeme koşulu koydu ve fikri mülkiyet hakları üzerinde söz sahibi oldu. Türkiye’de kamu desteğiyle gelişen firmaların kamu ile böyle bir getiri paylaşımına girdiği örnek neredeyse yok.
Üçüncüsü, ölçme ve değerlendirme kapasitesinin yetersizliği. Almanya’nın Karbon Fark Sözleşmeleri programında firmalar yıllık bazda sera gazı tasarruflarını raporlamak ve doğrulatmak zorunda. Hedefi tutturamayan firma, desteği geri ödüyor. ABD’nin CHIPS Yasası’nda hisse geri alımı ve temettü dağıtımı yasaklanıyor; Ticaret Bakanlığı projeleri denetliyor. Türkiye’de ise teşvik sonrası denetim genellikle “yatırım tamamlama vizesi” ile sınırlı kalıyor. Yatırım yapıldı mı, belge kapatıldı mı? Tamam. Ama o yatırımın ekonomiye gerçek katkısı ne oldu? Bu soruyu sistematik olarak soran bir yapı kurmalıyız.
Devletin Nasıl Yol Gösterir?
Devletin yol göstericiliği, devletin piyasaya müdahalesi demek değil. Mariana Mazzucato’nun “girişimci devlet” yaklaşımı benzer konuya değiniyor. Devlet piyasayı sadece “düzeltmez”, gerektiğinde yön verir, yeni alanlar açar. Risk alır, vizyon koyar ve özel sektörle birlikte yürür. Ama bunu yaparken oyunun kurallarını da baştan netleştirir.
Teşviklerin “yatırım çekme aracı” olmaktan çıkıp bir “toplumsal sözleşme” haline gelmesi gerekiyor. Devlet bir firmaya destek verdiğinde, aslında onunla bir anlaşma yapıyor olmalı. Bu anlaşmanın içinde istihdam hedefleri, Ar-Ge taahhütleri, çevresel standartlar ve yerli tedarik zinciri kullanım oranı gibi somut ve ölçülebilir kriterler yer almalı. Daha da önemlisi, bu kriterler sadece kâğıt üzerinde kalmamalı; düzenli olarak izlenmeli, raporlanmalı ve gerektiğinde hesap sorulmalı.
Bunun için “Devlet Teşvik Teşkilatı (DTT)” gibi bir yapı kurulabilir. Teşvikin tasarımından denetimine kadar tüm süreci yöneten, ama klasik bürokrasi gibi ağır işlemeyen bir model. Devletin ağırlığıyla denetim yapan, özel sektörün hızıyla karar alabilen hibrit bir yapı.
Üstelik bu fikir havada değil. Economic Development Board teşvik alan firmaları adeta bir hesap yöneticisi gibi birebir izliyor. Korea Development Institute bünyesindeki PIMAC birimi kamu yatırımlarını bağımsız biçimde değerlendiriyor. European Commission ise üye ülkelerin verdiği devlet desteklerini dış uzman raporlarıyla denetliyor.
Aslında mesele karmaşık değil. Devlet ya sadece teşvik dağıtan bir mekanizma olur ya da yön çizen bir aktöre dönüşür. İlki kısa vadede rahatlatır ama yapıyı değiştirmez. İkincisi ise zor, tartışmalı ama dönüştürücüdür. Türkiye’nin artık ikinci yolu denemesi gerekiyor.
Somut önerilerle devam edelim. İlk olarak, teşvik sistemine “getiri paylaşımı” mekanizmaları eklenebilir. Kamu desteğiyle büyüyen bir firma, belirli bir kâr eşiğini aştığında kamuya telif veya temettü ödeyebilir. Bu, İsrail modelinin Türkiye’ye uyarlanmış hali olabilir. İkinci olarak, teşviklere “yerel katkı” koşulu konulabilir. İskoçya’nın ScotWind programında rüzgâr enerjisi yatırımcılarından yerel tedarik zinciri geliştirme taahhütleri alınıyor. Türkiye’nin organize sanayi bölgelerinde benzer bir model, yerel ekonomilere ciddi katkı sağlayabilir.
Üçüncü ve belki en önemlisi, bağımsız bir teşvik değerlendirme kurumu oluşturulabilir. Bugün teşvikleri veren de denetleyen de genellikle aynı kurumlar. Oysa İngiltere’nin bölgesel kalkınma programlarında şirketler İş Bakanlığı’na düzenli rapor sunuyor, yüksek riskli projeler daha sık denetleniyor. Bağımsız bir değerlendirme mekanizması, hem şeffaflığı artırır hem de kamuoyunun güvenini inşa eder.
Şimdi birisi çıkıp diyecek ki: “Koşul koyarsan özel sektörü kaçırırsın.” Bu argumanı çok duyuyoruz, ama kanıtlar aksini söylüyor. Almanya’nın KfW programında her harcanan 1 Euro’nun devlete 4 Euro döndüğünü söylemiştik. ABD’nin CHIPS Yasası, yalnızca 39 milyar dolarlık doğrudan fonlama ile 250 milyar doları aşan özel sektör yatırımını tetikledi. Koşulluluk, yatırımcıyı kaçırmaz; aksine ciddi yatırımcıyı çeker. Çünkü ciddi yatırımcı, kuralları belli olan, öngörülebilir ve hesap verebilir bir sistemi tercih eder.
Devletin doğru yol göstermesi durumunda neler olabileceğine bakalım. Eğer teşvikler yeşil dönüşüm koşuluyla verilse, Türkiye hem AB Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması’na (SKDM) hazırlanmış olur hem de ihracatçıların rekabet gücünü artırır. Eğer Ar-Ge teşvikleri, ürünün Türkiye’de üretilmesi ve fikri mülkiyetin yurt içinde kalması koşuluyla verilse, İsrail’in geçtiği yoldan yürüyebiliriz. Eğer bölgesel teşvikler somut istihdam ve yerlileştirme hedefleriyle bağlansa, Doğu-Batı uçurumu daralmaya başlayabilir.
Burada devlet de kazanır. Koşulluluk mekanizması düzgün işlediğinde vergi gelirleri artar, teknoloji yaygınlaşır, istihdam büyür ve kamu yatırımlarının geri dönüşü yükselir. Özel sektör de kazanır: öngörülebilir kurallar, haksız rekabetin azalması ve uzun vadeli iş ortamı güvencesi. Yani koşulluluk bir “ceza” değil, bir “oyun kuralı.” Ve iyi tasarlanmış oyun kuralları, oyunu herkes için daha iyi hale getirir.
Türkiye’nin sanayi politikasında eksik olan şey ne para ne de niyet. Eksik olan, verilen paranın arkasından gitmek için gereken kurumsal kapasite ve siyasi irade. Mazzucato ve Rodrik’in makalesi bize şunu hatırlatıyor: dünyadaki başarılı sanayi politikaları “karşılıksız destek” üzerine değil, “akıllı koşulluluk” üzerine kurulu.
2025 yılında yenilenen teşvik mevzuatı, bu dönüşüm için bir fırsat penceresi açıyor. Ama mevzuat değişikliği tek başına yetmez. Asli olan, zihniyetin değişmesi: teşviği bir bağış olarak değil, bir anlaşma olarak görmek. Devletin “parayı verip kenara çekildiği” bir model, ne kamu yararına ne de özel sektörün uzun vadeli sağlığına hizmet eder. Devlet yol göstermeli, özel sektör yürümeli ve bu yolculuğun meyvelerini toplumun tamamı toplamalı.
Yağız Kutay Işık Yazdı
