Barış Soydan Yazdı…’Yapısal Reform Yapa-ma-ma Örneği Olarak Hal Yasası’

Türkiye’de gıda enflasyonu istikrarlı biçimde dünya genelinin ve benzer ülkelerin üzerinde seyrediyor. Kangrene dönüşen gıda enflasyonunun çözümü için konuşulanlar ise yıllardır hiç değişmedi. Bunların başında tarımda aracılık sistemini yeniden düzenleyecek hal yasası vardı.

2010 yılında “Tarladan sofraya devrim geliyor” ve benzeri manşetlerle gündeme taşınan yeni hal yasası iki yıl süren çalışmaların sonunda 2012 yılında 5957 sayılı kanunla yürürlüğe girdi. Yasa o tarihte verimsiz aracılık zincirini ortadan kaldıracak, üreticiye de tüketiciye de kazandıracak büyük bir reform olarak sunulmuştu. Ama istenen sonuçların alınamadığı kısa sürede görüldü. 2015 yılında Hal Yasası’nın etkisiz kaldığına ilişkin görüşler iyice artınca bu kez yasada değişiklikler yapılması gündeme geldi. Hallerde ve arıcılık sisteminde radikal reform söylemi Berat Albayrak’ın bakanlığı döneminde zirveye çıktı. Hal reformu yeniden gündemdeydi ve hazırlanan yeni yasa “Gıdada devrim” ve “Fırsatçılığa kesin darbe” olarak anlatılıyordu. Sebze ve meyve fiyatlarına doğrudan etki eden suni süreçlerin ortadan kalkacağı, “tarladan sofraya güçlü bir ekosistem” kurulacağı açıklanmıştı. Tarımdaki reforma karşı “direnenlere” müdahale de tanzim satış uygulamalarıyla bu dönemde geldi. Ama tanzim satış uygulamaları çok uzun sürmeyecek yeni hal yasasıyla birlikte rafa kalkacaktı.

Geldik 2025’e… Yeni bir hal yasası ihtiyacı bu yıl bir kez daha gündeme geldi ve yine, yeni bir hal yasası daha hazırlandı. Ticaret Bakanlığının bu yıl kamuoyu görüşüne açtığı Hal Kanunu taslağının amacı, denilene göre “Sebze ve meyvede üretici-tüketici arasındaki fiyat farkını azaltmaktı. Tasarıyla aracı maliyetler düşürülecek, marketlere üreticiden doğrudan alım zorunluluğu getirilecek”ti.

Hal yasası ihtiyacının 2010 yılından bu yana hep gündemde olması ve bugüne kadar atılan adımların iktidarın kendisi dahil hiçbir kesimi memnun etmemesi, bu konudaki başarısızlığa yakından bakmayı gerektiriyor. Bu konu, aslında iktidarın yapısal reformlar alanındaki performansına dair bir örnek vaka.

Ak Parti iktidarı 2002’de iktidara geldiğinde 2001 yılında Kemal Derviş tarafından uygulamaya konan IMF programı miras almıştı. Bu dönemde yıllardır biriken sorunların çözümü için atılan adımlar, küresel konjonktürün ve Avrupa Birliği çıpasının etkisiyle erken Ak Parti’ye reformist bir imaj kazandırmıştı.

Bu imaj ilk darbeyi 2008 yılındaki küresel ekonomik kriz döneminde aldı. Akabinde 2013 yılından başlayarak iktidarın sorun çözme/reform yapma kapasitesi günden güne kötüleşti.

Literatürde yapısal reformlardaki başarısızlık, uygulama boşluğu, politika tutarsızlığı, kurumsal kırılganlık ve kısa vadecilik gibi nedenlerle açıklanır. Uygulama boşluğu, tanımlanan hedeflerin kağıt üzerinde kalması durumudur ve konuştuğumuz örnekte bu çok net gözlenmektedir. Örneğin tarımda aracı sayısının azaltılması ve rekabetin artırılması gibi konularda kayda değer hiçbir iyileşme sağlamamıştır.

Tarımda yapısal reformların önündeki bir başka engelin politika tutarsızlığı olduğunu söylemek mümkün. Birbiriyle çelişen veya birbirini boşa düşüren politika adımları başarısızlığın bir başka nedeni gibi görünüyor. Örneğin bir yandan tarımda üretim planlaması ve arz istikrarı hedeflenirken, diğer taraftan plansız destekler, öngörülemeyen ithalat kararları ve fiyat müdahaleleri durumu içinden çıkılamaz hale getirerek reform çabasını boşa çıkarıyor.

Kurumsal kırılganlığın da çok önemli bir faktör olduğunu söylemek gerek. Son yıllarda kamuda kurumsal kapasitenin ciddi ölçüde gerilediği, kurumsal özerkliklerin tamamen ortadan kalktığı, koordinasyonun iyice azaldığı ve kararlarda siyasi otoritenin daima onay ve talimatına ihtiyaç duyulduğu ortada. Bu şartlarda reform aşamalarının planlanması ve etkin biçimde uygulanması neredeyse imkansız, hal yasası örneğinde bunu görmek mümkün. Aracılık sisteminde kapsamlı bir reform için bakanlıklar, belediyeler ve hal yönetimleri başta olmak üzere çeşitli kurumsal aktörlerin işbirliği gerekiyor. Ama bu kurumlar arasında koordinasyonun zayıf kalması, yetki karmaşası yaşanması, siyasi etkilerin devreye girmesi sonuç almayı zorlaştırıyor. Uygulama adımlarının takibini yapacak ve gerektiğinde revizyonlara gidecek öncü ve etkili kurum ortaya çıkamıyor.

Dördüncü bir faktör olarak kısa vadeci yaklaşımı, siyasetin sorunlara (çoğu zaman geç kalarak) reaktif tepki vermesi durumunu belirtebiliriz. Örneğin sebze meyve fiyatları hızla yükseldiğinde hep fiyat kontrolü çağrıları, fahiş fiyat denetimi kampanyaları ve tanzim satış gibi doğrudan müdahale adımları gündeme geldi. Bunlar zaman zaman fiyatları geçici olarak baskılamayı başardı ama kalıcı sonuç üretemedi. Hal reformu da yıllardır bu yaklaşımdan etkilendi. Gıda fiyatları ivmelendiğinde biraz da tehdit içeren bir tonda “Yeni hal yasası geliyor!” söylemi pompalandı ve hızlı değişiklikler yapılacağı ilan edildi. Ama etki analizi yapılmadan, paydaşlarla istişare edilmeden, model uygulamalar yapılmadan atılan her adım reaktif ve konjonktürel hale geldi. Kısa süreli rahatlama olduğunda da bu kez kalıcı ve etkili bir yapısal reform hevesi azaldı, sorun daha da derinleşti ve yapısal reform tasarımı daha da zorlaştı.

Hal reformunun önündeki bir başka engel, iktidarın sorunları bütüncül bakış ve çoklu denge yaklaşımıyla ele almaması. “Faiz inerse enflasyon düşer!” söylemi neyse “Yeni hal yasası çıkarsa gıda enflasyonu çözülür!” iddiası aynı hatadan mustarip. Oysa hal yasasının çözmeyi hedeflediği sorunlar yıllardır aşılamayan yüksek gıda enflasyonuna yol açan şartların sadece bir parçası. Üretim planlamasında eksiklikler, yetersiz teşvik ve finansman koşulları, döviz kurunun girdi maliyetlerini sık sık kontrolden çıkarması, lojistik sorunları ve soğuk zincir gibi çok önemli altyapıların eksikliği, parçalı tarım arazisi yapısı, kooperatifleşmenin zayıflığı ve her alanda gücü hissedilen oligopolistik yapılar gibi sorunlar çözülmeden tekil düzenlemelerin kalıcı etkiler üretmesi neredeyse imkansız.

Sonuç olarak, yıllar sonra yine hal yasasını tartışıyoruz ve muhtemelen önümüzdeki yıllarda da tartışmaya devam edeceğiz! Hal yasası sadece hukuki bir düzenleme veya mevzuat çerçevesi değil, artık gelinen noktada iktidarın yapısal reform yapabilme kapasitesinin (veya bu kapasitenin yetersizliğinin) sembolik bir örneği…